全国农村贫困残疾人状况分析与精准扶贫对策
为深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发工作系列重要指示精神，贯彻落实《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号）和《关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发[2015]7号），实施好《农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）》(国办发[2012]1号)，实现农村贫困残疾人精准脱贫，加快推进农村残疾人小康进程，中国残联会同国务院扶贫办、住房城乡建设部、中国人民银行、银监会和中国农业银行等部委，近期对大别山、六盘山、秦巴山等片区的安徽、陕西、甘肃等地残疾人精准扶贫工作进行了深入调研。根据这次联合调研，结合2014年国务院扶贫办与中国残联共同组织的《农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）》执行情况全国督查，本文对全国农村贫困残疾人状况进行分析，并提出精准扶贫对策建议。
1 全国农村贫困残疾人现状分析
1.1 全国农村贫困残疾人基本状况
为突出重点难点，实施好新十年国家扶贫开发纲要，2012年，国务院办公厅以一号文件颁布实施《农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）》。纲要实施以来，通过各级党委政府及社会各界和广大农村残疾人的共同努力，已有680多万农村残疾人得到了有效扶持，其中386万残疾人摆脱了贫困。纲要的实施推动了农村残疾人社会保障水平的提升，明显改善了贫困残疾人基本生活和生产状况，营造了社会参与残疾人扶贫的良好氛围，促进了农村残疾人事业的发展。但是由于农村贫困残疾人居住分散、致贫原因复杂、数量多、扶持难度大，当前农村贫困残疾人基本生活依然困难，基本需求与社会平均水平存在较大差距，农村贫困残疾人扶贫任务仍十分繁重。
1.2 农村贫困残疾人的突出困难和问题
从目前实际调研的情况和残疾人扶贫工作实践来看，农村残疾人扶贫开发工作长期存在着残疾人基本生活保障水平低、基本公共服务需求差距大的普遍问题。贫困残疾人较一般贫困人口还有以下几方面更为特殊的突出困难和问题。
1.2.1 农村残疾人贫困发生率居高不下。根据中国残联贫困残疾人实名调查统计数据显示，全国农村仍有1230万低于国家贫困标准的残疾人，占6500万农村残疾人总数的20%，占目前农村持证残疾人总数的近50%，农村残疾人贫困发生率较一般人口贫困发生率8%高2倍以上。
1.2.2 农村贫困残疾人收入少支出大，家庭经济负担沉重。据统计，残疾人家庭人均医疗康复支出是全国居民的1.7倍，有828万残疾人因受灾、疾病和教育支出等原因，家庭负担沉重。农村残疾人增收困难与支出负担形成的贫困叠加，与一般贫困人口相比，脱贫难度更大，返贫率更高，农村贫困残疾人实现小康的难度不容乐观。
1.2.3 近60%的农村贫困残疾人生活在国家集中连片特困地区和国家扶贫开发重点县之外。根据中国残联贫困残疾人实名调查统计数据显示，目前农村1230万贫困残疾人中生活在国家集中连片特困地区的残疾人仅有460万人，其他770万贫困残疾人均分散生活在国家集中连片特困地区之外的广大农村地区，占农村贫困残疾人总数的62%。而国家扶贫开发工作重点和扶贫资金的投向在连片特困地区和扶贫开发重点县，片区之外的贫困残疾人不能直接受益。
1.2.4 住房问题是农村贫困残疾人首当其冲的困难。经过多年扶贫开发，农村残疾人的温饱问题基本得到解决，而住房问题却凸显出来。一是农村残疾人危房数量大，据初步统计，目前生活在危房中的贫困残疾人有235.5万；二是由于现行农村危房改造工作实行先建后补及补助资金不足等原因，没有自筹资金能力的残疾人危房户不得不放弃危改的机会；三是农村危房改造工作没有惠及农村无房的残疾人家庭，尚有近60万残疾人无房户居住在破旧的祠堂庙宇、遗弃住房、临时住房中，生命财产安全得不到保障。
1.2.5 配套服务和工作机制有待完善。残疾人接受技能培训后缺少设备、资金、生产资料、信息等后续配套扶持和相应服务，导致残疾人培训后实现就业与生产增收的不超过60%；受到银行金融机构行业管理的限制，一部分贫困残疾人缺少有效的抵押或担保得不到贷款扶持；基层民生保障、涉农、金融和残联等部门之间未形成畅通系统的服务机制，造成残疾人有需求时不知道找谁；基层残疾人工作队伍的服务意识和管理水平有待加强。调研中还发现残疾人扶贫工作中思想认识不到位、残疾人扶贫资金投入严重不足等问题也是影响残疾人扶贫工作扎实推进的重要因素。
2 精准扶贫是实现残疾人脱贫的必由之路
2.1 基本内容
2.1.1 精准识别。要把贫困人口通过一个有效的程序予以识别出来，包括群众评议、入户调查、公告公示、抽查检验、信息录入完成等，制定出一个贫困人口识别的办法。
2.1.2 精准帮扶。贫困人口识别出来以后，有关方面针对其贫困情况进行定责任人和帮扶的措施，确保帮扶的效果。
2.1.3 精准管理。要建立起贫困户的信息网络系统，将贫困对象的基本资料、动态情况录入到这个系统当中进行动态管理，实现扶贫对象有进有出，扶贫的信息真实、可靠。
2.2 主要措施
全面建成小康社会的重点难点在贫困地区和贫困人口，加快推进残疾人小康进程的重点难点也在农村贫困残疾人。在当前全力打好精准脱贫攻坚战、加快推进残疾人小康进程的决战阶段，必须给予农村贫困残疾人更高的重视，更多的支持和更有效的投入，采取更有效的针对贫困残疾人特点的帮扶措施。因此，精确扶贫是实现残疾人扶贫的必由之路。
2.2.1 加大社会保障力度。真正兜住农村贫困残疾人基本生活的底线。要增加医疗康复、特殊教育、住房保障等基本公共服务供给，加快解决农村残疾人的基本公共服务需求。
2.2.2 提高精准扶贫的针对性。一户一策确保实现农村贫困残疾人的精准脱贫。
2.2.3 抓好落实。强化部门联动与监督考核，扎实推进各项精准扶持政策措施真正落到实处。
3 农村贫困残疾人精准扶贫的对策
3.1 兜底保障农村贫困残疾人基本生活、养老、医疗和住房
提高已纳入最低生活保障制度残疾人的最低生活保障金标准，对依靠家庭供养的成年无业重度残疾人全部纳入最低生活保障制度；为贫困残疾人按照不低于城乡基本养老保险第二档的标准代缴城乡居民基本养老保险个人参保费并提高养老待遇；制定残疾人医疗保险报销专项目录和贫困残疾人医疗救助专项目录；对自筹资金困难的贫困残疾人危房户和无房户的基本住房给予兜底保障，对农村贫困残疾人无房户实施基本住房保障交钥匙工程；加快建立贫困残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。
3.2 加大农村贫困残疾人康复、托养服务保障力度，减少残疾人家庭康复托养刚性支出
通过实施重点康复项目，使纳入建档立卡的农村残疾人贫困户优先得到基本康复服务；补贴农村贫困残疾人适配辅助器具，促进其实现就业和参与社会；贫困残疾人家庭的残疾儿童免费得到辅助器具适配和适宜的康复训练服务；制定残疾人康复必需护理产品目录，免费提供重度残疾人康复必需护理产品；扶持农村地区精神、智力和重度肢体残疾人托养服务发展，建立托养服务补贴政策。
3.3 加大农村特殊教育和贫困残疾人家庭教育救助力度，消除贫困代际传递
加快解决农村适龄未入学残疾儿童少年的就近上学问题；对义务教育阶段残疾学生、贫困残疾人家庭子女就学在“两免一补”基础上提高补助水平，减免生活费、寄宿费，并给予特殊学习用品、教育训练、交通费等补贴；对学前教育阶段残疾儿童、贫困残疾人家庭子女优先享受资助；对残疾学生高中阶段教育实行全免费，高等教育在校残疾学生、贫困残疾人家庭子女全部享受助学金；对农村残疾青年和贫困残疾人家庭适龄子女实施全免费职业教育并扶持其实现稳定就业；加快农村残疾青壮年文盲扫盲工作；将农村外出务工残疾人职业培训纳入农民工职业能力提升计划。
3.4 千方百计促进有就业条件的农村贫困残疾人就业增收，确保稳定脱贫
各级财政扶贫资金投入的产业扶贫项目要将贫困残疾人或残疾人家庭纳入其中，量化任务目标，可以采取扶贫资金直接入户的形式直接扶持有发展潜力的残疾人贫困户；在产业扶贫、小额信贷政策和项目实施中，对残疾人贫困户制定专项优惠扶持政策；通过产业扶贫、金融扶贫政策和项目鼓励、引导扶贫龙头企业、扶贫基地、农村专业生产合作组织等经济实体和能人大户安置带动贫困残疾人生产增收；继续实施农村残疾人扶贫基地建设项目和贫困残疾人实用技能培训项目；各级财政安排专项资金建立贫困残疾人信贷风险担保金制度，鼓励引导金融信贷机构制定针对残疾人群体的金融信贷产品，增加康复扶贫贴息贷款和财政扶贫贴息资金的总量；行业扶贫单位将贫困残疾人纳入本行业领域扶持范围，制定有针对性的扶持措施，量化任务目标；努力增加农村贫困残疾人家庭财产性收入，扶持缺乏劳动能力的贫困残疾人稳步增收。通过土地流转和土地、山林、水域和草场等承包权入股等多种方式，依托涉农龙头企业、农业基地、农村专业生产合作组织等经济实体带动无劳动能力贫困残疾人家庭增收，通过光伏扶贫项目优先安排带动无劳动能力贫困残疾人家庭利用分布式光伏发电系统持续增收。
3.5 充分发挥基层党组织和党员干部的政治优势，结对帮扶贫困残疾人
依托各级党组织派驻的村第一书记、驻村扶贫工作队、基层党组织和党员干部结对帮扶贫困残疾人家庭，帮扶落实相关社会保障、扶贫开发的政策和项目；东西区域对口帮扶单位和定点扶贫单位在工作职责内针对贫困残疾人开展订单式专项残疾人扶贫项目，通过实施联村联户助残扶贫行动，与残疾人贫困户结对帮扶，不脱贫不脱钩；根据贫困地区贫困残疾人状况和需求，列出项目清单和任务目标，通过政府购买服务的方式引导各类社会组织、残疾人服务机构参与农村残疾人精准扶贫。
3.6 加强农村贫困残疾人减贫成效考核，力争农村贫困残疾人不拖全面小康的后腿
贯彻落实《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》（组通字[2014]43号），会同中央组织部、国务院扶贫办共同研究出台贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法中，将残疾人减贫成效纳入其中，量化指标，重点考核；在精准识别残疾人贫困户建档立卡数据的基础上，国家下达各省的年度减贫计划中，将贫困残疾人减贫任务量化指标同步下达至各地落实；指导和督促地方在制定扶贫开发工作考核实施办法中将残疾人减贫成效纳入其中并量化指标，同时，将残疾人减贫成效的监测一并纳入各地贫困状况监测体系中。
3.7 加大残疾人扶贫宣传，广泛营造扶贫助残的社会氛围
将残疾人扶贫工作纳入国家“扶贫日”宣传计划，统筹安排；在“扶贫日”宣传期间，设立残疾人扶贫项目定向募集资金；指导各地共同开展多种形式扶贫助残活动，倡导社会各界扶贫助残，形成良好的扶贫助残氛围。
来源：《残疾人研究》2015年第2期 作者：王建军 刘诚 李哲
